近年来,随着各级税务机关管理力度的不断加大和探索创新，发票和收购凭证管理工作取得了较好的成绩。媒体曝光的虚开代开增值税专用发票的案件正逐年减少，金税工程的高质量高效率运行有效地遏制了不法纳税人利用专用发票偷骗税款的行为。但目前废旧物资发票和农副产品收购凭证管理中存在的漏洞从“铁本”案件中我们有了较为深刻较为直观的理解，其造成的税款流失的数目也让人触目惊心。今年以来从国家税务总局到省局都相继出台了一系列政策，加强“两票”管理已成了各级税务机关刻不容缓的大事。笔者带着这样的目的对市内部分废旧物资回收经营单位和从事农副产品收购业务的纳税人发票使用情况进行了较为广泛的了解和剖析，结合目前其他地区发生的问题，形成以下观点。

    一、废旧物资回收经营单位发票使用中存在的问题

    1、发票开具对象不符合规定。主要有以下两种情况：

    ①向不该开具废旧物资收购发票的对象开具。这些对象包括个体经营者以及增值税一般纳税人，收购凭证上虽注明“个人”也有名有姓，但根据收购数量以及废旧物资的品名可以推断并非城乡居民个人，有弄虚作假嫌疑。

    ②未按出售人逐笔开具发票。收购对象中有的确实属城乡居民个人，而有的则是其他的废品收购点，也有的是自己在外地设立的收购网点，收购时仅向出售人开具自制凭证或白纸条，然后再汇总开具收购凭证。

    2、收购不属于“废旧”定义的物品开具收购凭证。如某些工业企业的生产废料或下脚料，也有极个别企业将正品物资也混同于废旧物资转售，不计销售，偷逃销项税金。

    3、发票数量、金额不真实。经过认定的废旧物资回收经营单位可享受免征增值税的优惠政策，其销售废旧物资时开具普通发票(2004年7月1日后必须开具全省统一的废旧物资销售统一发票)，购货方凭发票注明金额的10%抵扣税款，这一政策给偷税者提供了方便快捷的致富渠道。主要有以下两种手段：一是虚增购进数量。由于购进的废品存在数量大库存盘点难等特点，账面反映的购进量与实际可能存在较大的差异。二是虚增销售。虚增购进数量的目的在于虚增销售，有货多开或者无货虚开，用废企业凭普通发票注明金额的10%抵扣税款。收购企业与用废企业一般都具有比较固定的购销关系，也有可能收购企业与用废企业属于关联企业，这样通过虚增购进虚增销售，骗取抵扣税款，利益共享。长期以来，这些问题在许多废旧物资回收单位都发生过，具有较大的隐蔽性，不做深入细致的调查研究难以发现，加之不少收购单位与用废企业财务核算不规范，账册不健全，并且货款绝大部分通过现金结算，收购对象注明个人，没有具体的住址也没有任何身份证明，部分收购对象在外地，更造成了检查的难度，虽然知道存在问题也难以调查取证。

    二、农副产品收购企业发票使用中存在的问题

    1、收购凭证使用不规范。有以下两种情况：

    ①应使用收购凭证而未使用。如部分粮食企业，收购粮食时不使用税务部门监制的收购凭证，而使用企业自制的单据，并依此单据抵扣税款。加上国有粮食收储企业享受免征增值税的优惠政策，更放松了对收购发票的使用管理。苏国税函[2003]第169号文明确规定，粮食收购发票是从事粮食收购业务和纳税人与卖粮人进行粮款结算的唯一合法凭证，但实际并没有执行到位。另外还有棉花和蚕茧等农副产品的收购也程度不等的存在这样的问题。

    ②不该使用收购凭证而使用。主要是向除农业生产者以外的经纪人或贩运商开具收购发票。这种情况几乎存在于所有的农副产品收购单位，从发票的数量或金额来看都明显超出了农民自产自销的能力范围，而且收购对象或者没有自产自销证明或者未按规定出具。

    2、有些产品是否属于农副产品范围难以界定。有些产品确实是农业生产者个人所有，但是否属于农业初级产品有时难以区分。比如我市某猪鬃加工企业，其收购的猪鬃原材料是猪毛，将猪毛经过简单的蒸煮后，包装成品。这种蒸煮工作无任何技术要求，家家户户都可以操作。而税法对农副产品的解释是未经洗净的动物毛发。由于历史原因各地(包括其他市县)都笼统地将其作为农副产品对待。

    3、虚开收购凭证。农副产品收购有别于废旧物资收购，收购单位可以直接按凭证上注明金额的13%抵扣税款，所以一些企业通过虚开收购凭证、虚增进项税额，使申报表进销项税金基本持平，人为调节税负进行偷税。虚增进项税额还表现在某些收购单位将收购过程中发生的其他费用也一起并入了收购金额，多抵扣税款。

    笔者在调研过程中还发现废旧回收经营单位与农副产品收购单位在发票使用过程中还存在一些共性的问题：发票开具时填写不齐全不规范，不按规定的时限开具发票，单份发票开具金额较大、顶格开具的现象比较普遍等等。

    三、税务机关在管理中存在的问题

    1、税收政策理解上有偏差。相当一部分税务干部对上级机关下发的文件和管理规定没有认真的学习领会，没有能很透彻地理解准确的把握，导致很难很好地指导纳税人，在日常管理和纳税评估时也不能及时发现纳税人存在的问题，不能较好地反映真实情况。    

    2、税务部门监管不力。有些基层管理人员很少深入企业，对纳税人的经营场所、经营规模、经营情况不了解，管理过于粗放，对纳税人连续零申报负申报或极低税负申报没有引起重视，久而久之，积累的问题越来越多，数额越来越大，直至无法收拾的地步。“铁本”案件就是一个很好的例子。

    3、存在重专用发票轻普通发票的现象。一直以来，各级税务机关都将眼睛盯在增值税专用发票的管理上，不遗余力采取各种措施堵塞漏洞，特别是金税工程的推行，取得了明显成效。但同时我们却忽视了对普通发票特别是可作为抵扣依据的“四小票”的管理，从而形成了今天亡羊补牢的局面。

    4、发票发售环节未能严格把关。废旧物资回收经营单位及农副产品收购单位领用发票的数量及频率可以反映企业的经营规模，发票发售窗口验旧购新程序常常仅局限于检查发票数量的完整性，而对发票填写内容真实性以及开具对象的合理性等等没有做过细的审核，从而没能从源头上起到“以票管税”的作用。

    四、对存在问题的对策探讨

    ㈠、废旧物资发票的管理对策

    1、能否作政策上的调整。用废企业可凭销售发票开具金额的10%抵扣税款，由于存在这样的政策空间，纳税人很容易钻空子偷逃税款。如果取消这一优惠政策，采取先征后返或者其他切实可行的办法，也许能有效也改变目前的管理状况。

    2、各地政策执行标准和力度应统一。不同省市甚至毗邻县市在对同一业务的执行上可能存在较大的差异。比如对个体经营者概念的界定，有些地方等同于城乡居民个人处理，而税收管理相对较为严格规范的地区则划分得很清楚，不允许废旧物资回收单位向城乡居民个人以外的对象开具收购发票，这样势必造成这些地区的废旧物资回收单位收购源头的流失，严重的甚至导致这些企业的倒闭。对此，企业反晌很大，基层干部也是两头为难。如果能够真正做到各地政策执行统一，那么彼此之间公平竞争，适者生存，纳税人无可争议。

    3、加大管理力度，变粗放型管理为精细式管理。责任区责任人应对废旧物资回收经营企业及相关用废企业的发票使用情况、纳税申报情况等进行正常的跟踪监控，对申报时出现的销售收入异常、税负异常、单份发票开具金额过大和连号开具给同一企业等情况给予及时的关注，同时利用纳税评估手段进行重点调查，从生产能力、收购能力、投入产出比例、资金流向和库存情况等方面进行横向的、纵向的比较，需要时可借助金税工程协查系统进行函调，从而及时发现问题，解决问题。

    ㈡、农副产品收购凭证管理对策

    1、建立经纪人管理制度。笔者在调研过程中收集了不少纳税人

    提供的资料和建议，部分建议和意见很具有实际操作意义。比如有关经纪人的问题。绝大部分农副产品收购企业以往收购的农产品50%以上都是由经纪人提供的。比如我市某纺织厂，企业主要经营项目是纺纱、织布、棉花收购、加工经营，拥有年产1万纱绽和加工10万担皮棉的生产能力。该厂棉农(多为经纪人)手中收购籽棉1000万斤左右，可以解决纺纱50%的用棉。棉花收购季节性强，每年从9月份开始，一般收购时间为3个月，按年收购1000万斤计算，平均每天要收购10万斤籽棉。如果取消从经纪人手中收购这一做法，那么按每户农民出售100斤来算，每天要开具1000张发票，收购1000户次，这不仅从时间上难以保证，实际操作中也无法完成，这样势必大大影响该企业的生存发展。不少农户收获的棉花距离收购单位比较远，又受到交通工具的限制，他们也比较愿意将棉花交给经纪人，付给经纪人一定的手续费，经纪人将各家各户的棉花集中后一并销售给收购单位。以往该厂收购对象的经纪人，不少具有工商部门发放的棉花经纪人证书，这样的经纪人的性质与贩运商有本质的区别。那么国税部门是否也能从企业的实际出发建立经纪人制度，内容可以涵盖棉花、粮食、油籽、蚕茧等农副产品的收购，切实解决企业经营中存在的实际困难。

    2、加强内部管理，实现有效监控。针对农副产品收购涉及面广收购量大的特点，重点防止企业发生虚开收购凭证问题，我们应着力做到以下三点：一是实行税负预警控制。我们对有典型代表意义的企业进行了重点解剖，对使用收购凭证抵扣部分的销售根据农产品的收购价格、收益率、产品售价等综合全行业平均值进行税负测定(比如对猪鬃行业，测定其税负率不低于5%)，在受理纳税申报时对税负低于警戒线的实行纳税评估并实时地采取发票监开、进货报验、现场核实等方法，防止虚开收购凭证抵扣税款降低税负。二是实行销售规模监控。日常征管中将销售额畸高畸低的纳税户纳入重点监控对象，对突破工人生产能力的企业重点评估；对企业以前年度销售客商、销售量、资金结算等情况建立户籍档案，发现新增客商、销售量异常的查明合同、资金是否正常合理，防止无货虚开或为他人代开。三是实行行业自律控制。召开全行业政策宣传会议，通报收购凭证案件及新情况下执法的严肃性，按行政许可法的要求审查用票资格、用票量，签定责任状，开具发票时必须实物、现金、总账、法人四层把关。另外可聘请数位行业中威望高、信誉好、纳税诚信的法人为业务监督员，税务责任人及时与他们交换信息，对家底薄、信誉差的纳税人使用收购凭证量大，销售增长异常的，加强重点监控，达到群防联保，力争使收购凭证管理向“零风险”迈进。

    (江苏省沛县国税局稽查局  田斌)